30.06.2016
Статьей одного из крупнейших специалистов в области миграции Жанны Зайончковской открывается новый цикл статей, посвященных актуальным вопросам миграции и текущим тенденциям миграционных процессов, которые сложились в течение первого десятилетия XXI века. Материалы вошли в состав подготовленной Советом в 2013 году хрестоматии «Миграция в России. 2000-2012».
К 2000-м гг., которым посвящена настоящая хрестоматия, миграционные процессы в новой России, уже прошел сложный первоначальный этап трансформаций, связанный с распадом СССР, и сопровождавшийся его тяжелейшей экономической депрессией, затяжными вооруженными конфликтами, крушением многих привычных жизненных ориентиров. Всеобъемлющий кризис государства откликнулся глубоким кризисом и в миграционных процессах. Координаты, которые обычно детерминируют миграции – урбанизация, рынок труда, система образования и демографическая ситуация, – надолго потеряли былое значение. На первый план вышли стрессовые факторы – этническая дискриминация, коснувшаяся в наибольшей степени русских, утрата привычной социальной идентичности, вооруженные конфликты, потеря работы, бедность. Эти факторы решительно изменили природу миграций, придав им вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки беженцев, репатриантов, направлявшихся в Россию, процессы этнического размежевания, активизировали процесс воссоединения семей, в то время как переселения, характерные для периода стабильного социального развития – учебные миграции, передвижения, связанные со службой в армии, сменой и поиском работы, вертикальной мобильностью – стремительно сокращались. Основная масса снявшихся с места людей из всех постсоветских стран устремилась в Россию, которая в первое десятилетие после распада СССР выполняла функцию общего дома для вынужденных мигрантов, независимо от их национальности.
Россия очень быстро отреагировала на создавшуюся критическую ситуацию. Несмотря на тяжелейшее экономическое положение, уже в середине 1992 г. была создана Федеральная миграционная служба, страна присоединилась к Конвенции ООН о статусе беженца и Протоколу к ней 1951 г., были приняты законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» и программа помощи им. В итоге Россия приняла 1,8 млн статусных беженцев и вынужденных переселенцев и не меньшее количество не получивших статуса.
Россия имела положительный баланс миграционного обмена абсолютно со всеми бывшими республиками, откуда наряду с русскими и другими этническими россиянами, вернувшимися на родину, прибыло около 1 млн. мигрантов титульных национальностей стран СНГ и Балтии [1].
Коренным образом изменились и внутренние миграции. Буквально в считанные годы в 2 раза упала мобильность россиян, многие в трудное и тревожное время предпочли стать домоседами. Домой, в районы выхода, в массовом количестве потянулись недавние новоселы Севера и Дальнего Востока. Направления внутренних миграций изменились на прямо противоположные – с севера и востока в центр и на юго-запад страны. Впервые со времен его освоения Российской империей стал терять население Дальний Восток. Страна четко поделилась на 2 зоны – северо-восточную отдающую и цен-трально-юго-западную принимающую. Это деление остается незыблемым вот уже в течение 20 лет.
По официальным данным доля иностранных работников в 2009 г. составила 3,1% от общей численности занятых в России, с учетом же неурегулированной занятости эта доля экспертно определяется в пределах 8–10%.
Произошла инверсия и сельско-городских миграций, в начале 90-х миграция пошла вспять – из города в село. Нормальный тренд быстро восстановился, но стагнация урбанизации продолжалась в течение всех 90-х, тогда как село получило существенную миграционную подпитку благодаря репатриантам.
Деструктивным процессам с самого начала противостояли новые возможности – переход России, как и других стран СНГ, к политике открытых дверей и реформирование экономики на рыночной основе. Развитие частного предпринимательства и коммерции в самой России стимулировало появление на рынке труда альтернативных, не связанных с находящимся в упадке государственным сектором экономики широкодоступных возможностей трудоустройства и заработков, что создало предпосылки для взрывного распространения челночных торговых миграций – закупки и перепродажи польских, турецких, китайских и др. товаров.
Челночные поездки стали буквально спасательным кругом для населения в период экономической разрухи. Численность россиян, вовлеченных в трудовую, главным образом, челночную, миграцию, на исходе 90-х оценивалась примерно в 5 млн чел., из которых полтора-два миллиона выезжали на закупки за пределы СНГ, а около 3 млн чел. находили выездную работу в самой России.[2]
По мере стабилизации общей обстановки, преодоления экономической депрессии, повышения темпов экономического роста стрессовые факторы и порождаемые ими вынужденные миграции уходили в прошлое. Дирижирование миграционными процессами вновь стало переходить к экономическим факторам – спросу на труд, разнице в уровне жизни, заработной плате.
Собственно воздействие экономического фактора на миграции начало проявляться уже в первой половине 90-х, когда российский рубль на фоне эрзацных денег вновь образовавшихся стран выполнял роль всеобщего валютного эквивалента на пространстве СНГ. Приток мигрантов в Россию, взлетевший до 1,1 млн. чел. в 1994 г., был резко осажен конфликтом в Чечне. Как бы то ни было, такой огромный приток обнажил высокую привлекательность России для населения бывших партнеров по Союзу и обозначил размеры их миграционного потенциала.
Главными факторами, определившими миграции в 2000-е гг. были, с одной стороны, возрастание спроса на труд в России в связи с оживлением экономики на фоне начавшейся естественной убыли трудоспособного населения, с другой стороны – большое предложение труда со стороны ряда стран СНГ из-за экономической отсталости и высокой безработицы.
2000-е прошли под знаком повышенной активности по выработке коллективных усилий стран СНГ в сфере управления миграцией. Россия как принимающая страна – главный актор этих усилий.
Переход к естественной убыли населения в трудоспособном возрасте произошел в России в 2007 году, а уже к концу десятилетия 2000-х убыль достигла 1 млн. чел. в год.
Вместе с тем дефицит рабочей силы стал ощущаться уже в самом начале 2000-х, когда численность ресурсов труда еще продолжала расти (трудоспособное население увеличилось на 1,2 млн. чел. за 1995–2000 гг.), а экономический подъем только обозначился. К тому же, в Россию шел большой приток населения [3].
Неблагоприятный демографический фон в сочетании с экономическим подъемом создали импульс для взрывоподобного развития трудовой миграции иностранной рабочей силы, которая быстро стала самым массовым миграционным потоком и главной болевой точкой миграционной политики.
По официальным данным доля иностранных работников в 2009 г. составила 3,1% от общей численности занятых в России, с учетом же неурегулированной занятости эта доля экспертно определяется в пределах 8–10%. Это сопоставимо с пропорцией мигрантской занятости в таких странах как Германия, Англия, Италия.
И миграционная политика, и управляющие воздействия в период 2000-х были направлены прежде всего на поиск законодательно-правовых инструментов регулирования трудовой миграции, которая развивалась преимущественно в неформальных формах.
В период 2000-х во властных структурах и в обществе все больше стала осознаваться глубина демографического кризиса и его значение с позиций развития страны, ее безопасности и сохранения территории. По мере того, как экономике требовалось все больше иностранной рабочей силы, проблемы миграции обострялись. Она превратилась в одну из главных социальных проблем, лакмусовую бумажку состояния общества. Жаркие дискуссии о миграции, ее роли в жизни страны, нужны ли мигранты или можно обойтись без них, не прекращались в течение всего прошедшего десятилетия и не утихают до сих пор.
Демографические проблемы и проблемы миграции озвучивались в качестве актуальных задач государственного управления во всех президентских посланиях Федеральному Собранию и В.В. Путиным и Д.А. Медведевым. В своей предвыборной статье «Россия: национальный вопрос» будущий президент В.В. Путин уделил проблеме миграции специальный раздел [4]. Тем самым проблема миграции была признана одной из приоритетных государственных проблем.
С точки зрения миграционной политики постсоветский период можно разделить на 2 этапа. Первый этап завершился уходом в прошлое вынужденной миграции и упразднением в 2001г. Федеральной миграционной службы России как самостоятельного государственного института, созданного в середине 1992г. Начало второго этапа четко обозначается принятием в 2002 г. законов «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и нового закона о гражданстве, а также воссозданием Федеральной миграционной службы ... но уже в составе Министерства внутренних дел.
Помимо внутренних проблем в рассматриваемом десятилетии большое внимание уделялась поиску эффективных способов организации конструктивного взаимодействия с государствами СНГ.
Трудовая миграция в Россию – это мощная реально действующая и имеющая перспективы развития скрепа СНГ, стимулирующая интеграционные тенденции. На этом пространстве миграция в полной мере реализует свою функцию как фактора, способствующего преодолению бедности и более равномерному распределению богатства между странами. Не менее значима ее роль (не только в СНГ) как средства тесной международной коммуникации на человеческом уровне. Тем самым миграция способствует, укреплению социальной стабильности и развитию интеграционных процессов в Содружестве.
2000-е прошли под знаком повышенной активности по выработке коллективных усилий стран СНГ в сфере управления миграцией. Россия как принимающая страна – главный актор этих усилий.
Сейчас, когда можно использовать опыт Единого экономического пространства, движение к единому рынку труда получило, наконец, шанс приступить к стартовой подготовке.
5 октября 2007 г. в Душанбе образован Совет руководителей миграционных органов СНГ. Тогда же главы государств СНГ подписали Декларацию о согласованной миграционной политике. Декларация столь высокого уровня – свидетельство признания важности миграционных проблем всеми странами Содружества. В декларации подтверждаются солидарные намерения проводить согласованную миграционную политику; содействовать обеспечению и защите прав мигрантов; не допускать их дискриминации; стремиться к сотрудничеству в вопросах сближения миграционных законодательств, разработке миграционных программ и их реализации.
С 2006 г. работает Программа сотрудничества стран СНГ в области противодействия незаконной миграции.
С начала 2012 г. функционирует Единое экономическое пространство, объединяющее Белоруссию, Казахстан и Россию. Следующий этап — создание Евразийского союза.
В рамках Единого экономического пространства уже принято и ратифицировано всеми сторонами в 2011 г. Соглашение о правовом статусе трудящихся мигрантов и членов их семей, гарантирующее гражданам государств-участников свободу передвижения и трудоустройства в каждом из них. На очереди унификация трудового и миграционного законодательства, а в перспективе и визовой политики. Такие задачи были поставлены В.В. Путиным в выступлении на коллегии ФМС 26 января 2011 [5].
Евразийский союз и миграция
Советом глав правительств 14 ноября 2008 г. в Кишиневе принято решение о начале движения к созданию общего рынка труда в СНГ. Вопрос об общем рынке труда был поставлен еще в 90-е гг., вначале по отношению к СНГ, затем, в силу нереалистичности данного проекта в условиях того времени, по отношению к ЕврАзЭС. Но и в этом случае намерения не увенчались успехом. Тем не менее, проект единого рынка труда в СНГ не снимался с повестки дня.
О трудностях на пути выработки межгосударственных согласованных решений в социально-трудовой сфере свидетельствует история Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников СНГ. Конвенция была подписана на упомянутой встрече в Кишиневе, но процесс ее согласования продолжался 7 лет.
Сейчас, когда можно использовать опыт Единого экономического пространства, движение к единому рынку труда получило, наконец, шанс приступить к стартовой подготовке.
Миграционные процессы в 2000-е гг.
Роль миграции в пополнении населения России в период 2000-х гг. на фоне предшествующего 10-летия выглядит довольно скромно. В 90-е гг. страна получила беспрецедентный миграционный прирост, равный 4,6 млн. чел., в 2,4 раза больше по сравнению с 80-ми гг. Вал возвратного движения как реакция на распад СССР наглядно виден на рис. 1. И тем не менее, этого оказалось недостаточно для полного возмещения естественной убыли населения, точка отсчета которой тоже совпала с коллапсом СССР. Миграция в 90-е гг. компенсировала только 70% естественных потерь.
* Данные 1981–2002 гг. пересчитаны Росстатом по итогам переписей 1989 и 2002 гг., данные за 2003– 2010 гг. приводятся по текущему статистическому учету, откорректированному Росстатом.
В 2000-е гг. нетто-миграция упала до 1,9 млн чел. Это выглядит как возврат к позиции 80-х, т.е. к нормальному положению. Но это внешнее сходство обманчиво, за ним скрываются принципиальные различия. Отнюдь не маленький миграционный прирост 80-х составил лишь 20% по отношению к общему приросту населения, основным источником пополнения которого в тот период был естественный прирост. В рассматриваемое же десятилетие почти аналогичной по величине миграции хватило для возмещения лишь небольшой части естественных потерь, всего 30%.
Вместе с тем реальность существенно отличается от статистической картины из-за значительного количества неучтенных мигрантов. Не случайно обе переписи населения, проведенные в новой России, сильно увеличили миграционную компоненту его роста: в 2002 г. – на 1,7 млн чел., в 2010 г. – на 1 млн [6]. С учетом миллионной переписной поправки уровень возмещения естественных потерь населения миграцией в 2000-е гг. повышается до 45%, что тоже гораздо ниже, чем в 90-е.
Таким образом, в 2000-е гг. произошло снижение компенсаторной роли миграции, что представляет серьезный вызов будущему развитию России, поскольку в условиях естественной убыли миграция – это единственный источник роста населения.
Население России за первое десятилетие XXI в. стало меньше на 3,4 млн чел., сократившись до 142,9 млн на начало 2011 г. против 146,3 млн на начало 2001 и 148,5 млн – 1992 гг.
Собственно 90-е гг. обозначили переход демографической ситуации в России в критическую фазу, когда для поддержания численности населения страны хотя бы на стабильном уровне необходим приток населения, значительно превосходящий прежние масштабы. Миграция таким образом приобрела значение одного из стратегических факторов развития страны, во многом определяющим заселенность ее территории, безопасность, экономическое развитие и «обличье» народа.
Демографам это было ясно давно, и они много писали об этом не только в научной литературе, но и в СМИ, активно участвовали в теледебатах, но в неразберихе 90-х было не до демографии. Ситуация стала осознаваться обществом, когда страна подошла вплотную к обвалу естественного прироста трудоспособного населения.
В 2000-е гг. произошло снижение компенсаторной роли миграции, что представляет серьезный вызов будущему развитию России, поскольку в условиях естественной убыли миграция – это единственный источник роста населения.
Недавно, наконец, появилась возможность с помощью информационной системы ФМС получить сведения о реальном количестве мигрантов. Согласно данным системы в конце 2011 г. в России находилось 9 млн. мигрантов. Такой поток дает основание утверждать, что и в 2000-е гг. Россия оставалась одной из главных стран в мире по приему мигрантов (после Германии и США), сохранив место, которое она заняла в 90-е гг.
На самом деле мигрантов больше, т.к. те, кто прибыл раньше и пребывает в России, не имея регистрации, естественно не могли быть учтены.
Из 9 млн. общего количества мигрантов 3,3 млн. чел. приехали с личными целями на непродолжительное время (в гости, на лечение, туристы и т.п.) или на учебу; 1,3 млн. официально работали; оставшиеся 4,3 млн. – в основном трудовые мигранты, зарегистрированные, но работающие неформально, без разрешения [7]. Если учтем 0,3 млн. прибывших в Россию на постоянное жительство, неопределенный остаток составит 4 млн. чел.
Размеры незаконной миграции, озвученные ФМС, почти совпали с экспертными оценками, полученными ранее на основе исследований, и составляющими 4–5 млн. чел. (См. работу Ж.А. Зайончковской и Е.В. Тюрюкановой, представленную в данном разделе). Есть оценки, в 2 раза превышающие эту величину, – «порядка 10 млн. чел.»[8], но как они получены – неясно.
По данным выборочных социологических опросов от 16% [9] до 25% [10] незаконных мигрантов практически постоянно живут в России в течение нескольких лет. Среднее из этих значений приводит к выводу, что около 1 млн. из 4 млн. незаконно работающих мигрантов де факто являются постоянными жителями России и, следовательно, должны были быть зачислены в миграционный прирост. Прибавка этой составляющей, наряду с переписной, приближает миграционный прирост 2000-х к уровню предыдущего десятилетия. Но и при этих условиях миграция реализовала свою компенсаторную функцию всего на 60%.
Приток мигрантов улучшает структуру населения России, сглаживает половые диспропорции и частично компенсирует дефицит предложения рабочей силы в самых востребованных возрастных группах. Подавляющая часть мигрантов 75–80% находятся в трудоспособном возрасте. При этом более половины мигрантов находились в самых активных возрастах – от 20 до 39 лет. Напротив, доля населения в возрастах старше трудоспособного среди мигрантов более чем в 2 раза ниже по сравнению с населением России.
Миграционный тренд 2000-х крайне нестабилен, отличается крутыми спусками и взлетами (рис. 2). Однако, это – не следствие действительных изменений в динамике потоков, а отражение неоднократно меняющихся в течение прошедших 10 лет правил приема и учета иностранных граждан. Недооценка значения надежной статистической информации привела к несопоставимости погодовых данных и искусственно созданным зигзагам миграционного тренда, а также сильно затруднила экстраполяционный прогноз.
После введения в действие в 2002 г. закона «О правовом положении иностранных граждан» была резко сужена информационная база первичной регистрации мигрантов, поступающая в статорганы; перестали поступать сведения и о мигрантах, пребывающих в России в течение 1 года и более, кого прежде всегда включали в миграционную статистику [11]. По сути многолетний устоявшийся порядок миграционного учета был раз-рушен. Учет еще больше отдалился от реальности. Как следствие, миграционный прирост в 2003–2004 гг. упал до мизерных значений (рис. 2). С 2004 г. благодаря корректирующим усилиям Росстата статистика миграций стала постепенно приближаться к действительности. С 2007 г. стали учитываться лица, впервые получившие разрешение на временное проживание на срок 1 год и более, а в 2011 г., кроме того, на срок от 9-ти месяцев до 1 года и более [12]. Таким образом, значительная часть мигрантов была выведена из тени, что сразу же отразилось на миграционном приросте.
После завершения переездов, связанных с размежеванием по новым странам связи России со странами СНГ приобрели односторонний характер, стали работать почти целиком на иммиграцию, движение же из России в бывшие республики практически прекратилось.
Обратим внимание на значительный миграционный спад в посткризисном 2010 г., достигающий 40%. По глубине он сопоставим с кризисом 1998 г., вызвавшим сокращение нетто-миграции на 50%. На примере кризиса 1998 г. можно проследить насколько быстро и как сильно реагируют миграции на меняющуюся экономическую ситуацию. Тогда сокращение миграционного прироста из-за увеличения выезда и сокращения въезда продолжалось почти в течение года, после чего началось движение миграционных трендов к докризисному состоянию [13]. Относительно современного кризиса можно сказать, что его влияние на миграции стало проявляться с мая 2008 г., довольно слабо ощущалось в 2009 г. и гораздо сильнее в течение всего 2010г. Несопоставимость статистических данных 2010 и 2011 гг. не позволяет, к сожалению, проследить продолжались или затухали кризисные тенденции в 2011 г., и начался ли выход из кризиса.
Потоки внешней миграции в 2000-е гг. сильно уступали 1990-м, это касается как иммиграции, так и эмиграции. Иммиграция стала меньше в 2 раза (3,5 млн. чел. [14]против 7,1 млн.), но особенно сильно сократилась эмиграция – с 4,3 млн. до 716 тыс. чел.
Неполнота учета была характерна для обоих потоков, но по разным причинам относительно обмена со странами СНГ и другими странами. В СНГ, недоучет прибывших объясняется дезорганизацией миграционного учета, о которой говорилось выше, а также трудностями с регистрацией до середины 2007 г., когда она была существенно упрощена. Что касается выбывших, то в первые годы после распада СССР масштабный выезд из России в значительной мере был обусловлен разделом армии, возвратным движением в бывшие республики из северных районов и вообще разъездом населения по национальным квартирам.
После завершения переездов, связанных с размежеванием по новым странам связи России со странами СНГ приобрели односторонний характер, стали работать почти целиком на иммиграцию, движение же из России в бывшие республики практически прекратилось. В 2011 г. туда выехало всего 22,6 тыс. чел., 7,2% по отношению к входящему потоку [15]. За 11 лет в бывшие республики выехало только 384 тыс. чел. (табл. 1). Конечно, вероятно недоучет есть и здесь, но сомнительно, чтобы он был большим. Мигранты, которые сумели закрепиться в России, дорожат этим, россиян же страны СНГ пока не привлекают.
Иммиграция из «других стран» совсем незначительна, но это (как, кстати, и в случае эмиграции) свидетельство несовершенства статистики. В действительности и тот и другой поток гораздо больше.
Россия имеет большой деловой обмен с этими странами, баланс которого устойчиво складывается в пользу России. Например, в 2011 г. с деловыми целями (служебные поездки) в Россию прибыло 3753 тыс. иностранных граждан не из СНГ, выехало же на 85,5 тыс. меньше. Такой дисбаланс в пользу России типичен для всего постсоветского периода. Многие выезжающие с указанными целями прибывают в Россию на год и более. Таких «долгосрочников» за 1992–1997 гг. по данным МВД набралось более миллиона (1117 тыс.) [16]. Надо полагать, что и среди приезжающих с частными целями, значительная доля долгосрочников. Статистика же вопреки реальности упорно формирует имидж России как закрытой страны, включая в учет преимущественно своих граждан, возвращающихся домой после продолжительного пребывания за границей. Так, в 2010 г. из 11,1 тыс. попавших в учет иммигрантов не из СНГ, 8 тыс. были гражданами России. По данным же ФМС, в 2011 г. только по программе привлечения высококвалифицированных специалистов из безвизовых стран приехало 16 540 чел., преимущественно на срок от 1 до 3 лет, гражданам этих стран оформлено более 20 тыс. видов на жительство [17].
Эмиграция в другие страны почти сравнялась выезду в страны СНГ. Такое соотношение установилось в начале 2000-х, обозначая совершенно новую реальность по сравнению с 90-ми.
Условия в 2000-е по сравнению с 90-ми сильно изменились. Многие ограничения со стороны России сняты. Выезжая из России в другую страну на жительство давно не требуется сдавать российский паспорт, отказываться от российского гражданства, сдавать недвижимое имущество (жилье, дачу, и др.), сниматься с учета по месту жительства. Поэтому эмигранты часто не регистрируют свой выезд из страны, так что статистические данные об эмиграции за 2000-е гг. по полноте учета не сопоставимы с периодом 90-х, хотя и тогда они были неполными.
В 1990-е гг. из России в эмиграцию за переделы СНГ выехало около 1,5 млн. чел. Основу этой эмиграции составляла этническая возвратная эмиграция евреев, немцев, греков и других народов на историческую родину, которая в этот период достигла пиковых значений. В последующем этническая эмиграция быстро сокращалась как вследствие убывания потенциала, так и изменения условий выезда. Наряду с этим происходила и эмиграция явочным порядком, по размеру вероятно близкая к регистрируемому выезду.
Нельзя сказать, что получение высшего образования за границей получило слишком большое развитие у россиян. Хуже то, что около половины студентов и стажеров не намерены возвращаться домой.
Статистикой учтено 332 тыс. эмигрантов в страны помимо СНГ за 2001–2011 гг. Ясно, что это далеко не вся фактическая эмиграция. В этот учет совсем не попадают студенты, стажеры и школьники, обучающиеся заграницей, лица, выезжающие туда на работу.
Каждый год усыновляется иностранцами 4–6 тыс. российских детей, 10–15 тыс. россиянок выезжают по визам невест, 300–400 тыс., по некоторым оценкам, работают в Западной Европе в секторе секс услуг и развлечений [18].
В нынешней демографической ситуации важно было бы знать, каковы дополнительные потери населения России помимо естественной убыли.
Эмиграция за пределы СНГ – это постоянно действующий канал «утечки умов» из России со времени ее суверенизации и даже раньше, с конца 80-х, когда была разрешена эмиграция евреев, немцев и др.
По оценкам профессора С. Егерева, общее число работающих за границей российских ученых на конец 1998 г. составляло примерно 30 тыс. чел., из них 14–18 тыс. чел. – в фундаментальных науках [19].
По более поздним данным число российских ученых, работающих за границей определяется, между 50 тыс. и 200 тыс. чел. [20]. Наиболее востребованы физики, биологи, математики. Обычно ученые выезжают по приглашению принимающей стороны, в командировку и остаются за границей на длительное время или насовсем. Так, каждый пятый находится за границей 3 года и более. Среди стран приема лидируют США (около 30% выехавших) и Германия (20%), заметна роль Франции, Великобритании, Японии, Скандинавских стран и др. [21]
Число российских студентов, обучающихся в странах ОЭСР в 2008 г., оценивалось между 35 и 50 тыс., на фоне 3 млн. студентов, которые учатся за границей. Таким образом, нельзя сказать, что получение высшего образования за границей получило слишком большое развитие у россиян. Хуже то, что около половины студентов и стажеров не намерены возвращаться домой.
Миграционный прирост Россия получает исключительно за счет своих партнеров по СНГ. Помимо 1,8 млн. учтенной нетто-миграции (табл. 2). Весь неучтенный прирост, о котором говорилось в комментариях к рис. 1, составляющий около 2 млн. чел., бесспорно, тоже следует отнести к странам СНГ. В совокупности получится около 4 млн. за истекшее десятилетие.
Таблица 2.
Главный донор России – Средняя Азия, обеспечившая почти 40% миграционного притока (рис. 3). Ее роль остается стабильно высокой в течение всего постсоветского периода и продолжает повышаться (38,6% в 2000-х против 32,3% в 90-х гг.). А вот миграция из Казахстана, который долго лидировал по представительности в российском потоке, резко упала. Вклад Закавказских стран, возросший во второй половине 2000-х, в целом за 10-летие остался на уровне 90-х. То же можно сказать и об Украине.
Упустила ли Россия свой шанс привлечь качественную рабочую силу? Часто можно слышать утвердительный ответ на этот вопрос. Вопреки этому, ставшему уже едва ли не ходячим, мнению, можно с полным основанием утверждать, что шанс пополнить свое население близким по культуре и высокопрофессиональным потоком Россией упущен не был. Россия не закрыла двери перед мигрантами, пусть и не слишком доброжелательно их принимала.
С 1992 по 2007 год, после которого был отменен учет мигрантов по национальному признаку, Россия получила приток населения по этнической структуре близкий к собственному населению. Русские составили в нем 2/3, а вместе с украинцами, белорусами и другими российскими народами 80%.
С 1992 по 2007 год, после которого был отменен учет мигрантов по национальному признаку, Россия получила приток населения по этнической структуре близкий к собственному населению. Русские составили в нем 2/3, а вместе с украинцами, белорусами и другими российскими народами 80%.
К 2000-м гг. поток русских уменьшился. Доля русских вместе с другими россиянами, достигающая 3/4 в период самой высокой миграционной волны (1993–1997 гг.), упала до половины в 2003–2007гг., тогда как доля среднеазиатских народов поднялась до 6,8% против 1,3%. Поток русских сокращался быстрее по сравнению с потоком других народов и быстрее, чем сокращался их потенциал на постсоветском пространстве, свидетельствуя о спаде накала национализма и постепенной адаптации русских к новым социальным условиям, с одной стороны, и о трудностях обустройства, с которыми они сталкивались в России, – с другой. В последнее время к этому прибавилась востребованность русских как более профессиональной группы населения во многих странах СНГ.
С учетом этой тенденции Федеральная программа по переселению соотечественников, принятая в 2006 г., действительно опоздала. Ее успехи пока что более чем скромны и едва ли есть основания ожидать существенного увеличения притока соотечественников в будущем [22]. Программа по соотечественникам накололась на те же грабли, что в свое время программа по приему вынужденных переселенцев, – на частокол правовых и административных ограничений, затрудняющих обустройство. Новая версия программы дает большую свободу выбора переселенцам, вводит новые преференции, но и ограничения присутствуют [23].
В отношении привлечения образованных мигрантов шанс тоже не был упущен, что доказывает табл.3.
Миграция, как видим, пополнила население страны более образованным населением по сравнению с россиянами, но проблема в том, что в условиях экономического коллапса, остановки производства возможности использовать прибывших по специальности были мизерны. Они, как и потерявшие работу россияне, вынуждены были зарабатывать на жизнь чем придется и, как следствие, депрофессионизировались. В то же время, оказавшиеся без своего профильного дела специалисты, в том числе мигранты, стали мотором рыночных отношений. Они активно создавали малые предприятия, наладили разветвленную оптовую торговлю с комплексной инфраструктурой, создавая тем самым рабочие места не только для себя, но и для местного населения. Так что потенциал профессионального образования успешно был использован на новом поприще.
С возрастанием среднеазиатской компоненты уровень образования мигрантов заметно понизился. Так в 2010 г. только 14,3% из них имели высшее образование и 23,1% среднее профессиональное. Эти показатели самые низкие у мигрантов из Азербайджана и Таджикистана, с высокой сельской прослойкой – 9–10% и 16% соответственно. Уровень образования временных трудовых мигрантов, надо полагать, еще ниже.
Для населения России была характерна противоположная тенденция: согласно переписи 2010 г. процент лиц с высшим образованием поднялся до 23% (почти в 1,5 раза против 2002 г.), а с профессиональным средним – до 31%.
Таким образом, к концу 2000-х между мигрантами и россиянами образовался значительный разрыв в уровне профессионального образования, и, как следствие, культуры, что объективно способствует росту ксенофобии.
Столь резкое снижение качественного уровня миграционного потока в течение сравнительно короткого времени свидетельствует о том, что потенциал профессиональной миграции в странах СНГ в основном исчерпан.
Значит, надежды России решить свои проблемы по обеспечению экономики подготовленными квалифицированными работниками за счет их рекрутинга из стран СНГ не имеют под собой оснований. Надежды на профессиональную подготовку мигрантов по месту жительства тоже весьма шатки, т.к. профессиональные требования в России продвинулись далеко вперед по сравнению с основными странами-донорами. Таких работников, особенно по рабочим профессиям, России придется обучать на месте.
К концу 2000-х между мигрантами и россиянами образовался значительный разрыв в уровне профессионального образования, и, как следствие, культуры, что объективно способствует росту ксенофобии.
В целях продвижения развития в России высокотехнологичного современного производства, восстановления ее престижа в мировой науке в 2010 г. приняты решения о привлечении в страну высококвалифицированных специалистов из зарубежных стран. Для таких специалистов предусмотрен целый ряд преференций – конкурентоспособный на мировом уровне размер оплаты труда, а также правовые преференции. На эту группу мигрантов не распространяются квоты, разрешение на работу может быть выдано на срок до 3-х лет с возможным неоднократным продлением, для самого специалиста и членов его семьи может быть оформлен вид на жительство и др. Всего с мая 2010г, когда было принято соответствующее законодательство (ФЗ-86), привлечено 47,1 тыс. специалистов, в т.ч. в 2011 г. – 27,4 тыс., из них из стран с визовым режимом 16,5 тыс. чел. Больше всего привлечено специалистов из Германии – 10%, Великобритании – 7,9%, США – 7,4%, по 4–5% из Франции, Турции, Китая. Две трети специалистов – управленческий персонал.
Практика приглашения высококвалифицированных специалистов пока не получила распространения в российских регионах. В основном пользуются этой новой возможностью Москва и Московская область, на которую пришлось 86% оформленных разрешений на работу специалистам [24].
Незаконная миграция
Данные ФМС наряду с определением общего числа мигрантов подтвердили широкую распространенность в России нерегулируемой миграции, которая почти вся сосредоточена в трудовом сегменте. Если среди общего количества мигрантов легитимная и незаконная части примерно равны, то в трудовом сегменте легитимная часть составляет менее четверти, а три четверти мигрантов работают незаконно.
Природа незаконной миграции в течение постсоветского периода довольно сильно менялась. В 90-е гг., особенно после введения в действие с начала 1993 г. закона о свободе въезда-выезда, когда двери России были открыты настежь, незаконная миграция ассоциировалась, прежде всего, с неконтролируемым пересечением границы, наркотрафиком, контрабандой. Поэтому первые усилия в борьбе с незаконной миграцией были акцентированы на миграционном контроле и ограничении миграции посредством более строгих правовых требований. Были приняты законы «О порядке въезда-выезда» (1996) и «О правовом положении иностранных граждан» (2002). Последний закон ввел столь жесткие правовые нормы, что почти не оставил легитимного пространства для мигрантов. Излишние строгости дали обратный эффект, обернулись увеличением неурегулированной миграции. Так, в середине 2000-х на законных основаниях работало не более 15% трудовых мигрантов. Главными барьерами на пути официального найма были регистрация (прописка) и сложная процедура трудоустройства.
Лучший способ пресечения незаконной миграции – это простые правовые практики. «Там, где есть ограничения, там – коррупция и обман людей» – это высказывание директора ФМС О.К. Ромодановского25 – красноречивое свидетельство «смены вех» и нового подхода к управлению миграцией.
Именно в это время сформировались и укрепились мафиозные сети теневого рекрутинга, торговли людьми, получили широкое распространение методы рабской эксплуатации труда мигрантов, выросла коррупция на миграционной почве.
Постепенно стало ясно, что лучший способ пресечения незаконной миграции – это простые правовые практики. «Там, где есть ограничения, там – коррупция и обман людей» – это высказывание директора ФМС О.К. Ромодановского [25] – красноречивое свидетельство «смены вех» и нового подхода к управлению миграцией.
В середине 2007 г. государство решилось на принципиальные изменения в правоприменительной практике. Законом «О миграционном учете» разрешительная регистрация (прописка) была заменена уведомительной, что решительным образом упростило и сделало доступной процедуру регистрации, хотя и не сняло все связанные с ней проблемы. После введения упрощенных правил подавляющее большинство мигрантов регистрируются, тогда как раньше это могла сделать примерно половина из них, да и то, в значительной части за взятки. Простые процедуры регистрации к тому же дали возможность определить количество мигрантов в стране.
Одновременно не менее решительным образом были упрощены правила получения разрешений на работу для мигрантов, прибывших из безвизовых стран. Разрешения в виде трудовой карты стали выдаваться самому мигранту, а не работодателю на его найм, как было по прежним правилам. Кроме того, мигрант получил право свободного поиска работы и право смены работодателя. Результаты, как и в случае регистрации, были впечатляющими. По опросам большинство трудовых мигрантов (75%) оформили трудовые карты, однако не все работодатели готовы были к официальному найму мигрантов. На законных основаниях смог устроиться примерно каждый третий мигрант, обладающий трудовой картой, но и это в 2 раза превысило дореформенный уровень легитимной миграции. Соответственно возросли налоговые отчисления мигрантов. Положительно оценили реформу около 40% мигрантов и 60% работодателей.
По оценке ФМС в результате либерализации законодательства объем нелегальной миграции снизился как минимум в 2 раза [26]. Экспертные оценки не столь оптимистичны – в 1,5 раза [27].
Воздействие экономического кризиса
Терпимое отношение к мигрантам позволило сохранить стабильную обстановку на пространстве СНГ даже во время кризиса. Массовый выезд мигрантов из России для некоторых из стран (например, Таджикистана) означал бы реальную угрозу экономического краха из-за прекращения мигрантских трансфертов и поставил бы под сомнение продолжение интеграционного евразийского процесса.
Кризис 2009 г. помешал довести правовую реформу до конца и в полной мере оценить ее эффективность. Чтобы сбить ксенофобскую волну в период роста безработицы, правила трудоустройства мигрантов были вновь ужесточены, причем стали еще строже, чем до введения новшеств.
Кроме того, в качестве антикризисной меры правительство продекларировало преференции для местной рабочей силы, снизив наполовину квоты на найм иностранцев, введя перечень профессий, на который они могут быть наняты, обязав работодателей декларировать вакансии. Оказывалась адресная поддержка безработным в переезде в другие районы страны. Ею воспользовались 5,3 тыс. чел.
Несмотря на эти строгости и раздававшиеся во множестве радикальные предложения срочно вывозить мигрантов из России, экономический кризис отразился на трудовой миграции не так сильно, как ожидалось. По данным Минздравсоцразвития потребность субъектов РФ в привлечении иностранных работников в 2011 г. по сравнению с 2010 г. уменьшилась на 10,2%, в т.ч. на работников из стран с визовым режимом – на 18,2%. По разным оценкам (и ФМС и экспертов) численность трудовых мигрантов стала меньше на 15–20%. Уровень в 20% подтвержден и исследованиями по Таджикистану [28]. Мигранты предпочли переждать «безработное» время, перебиваясь случайными заработками.
Как и до кризиса, подавляющее большинство мигрантов работало. Безработица среди них, хотя и возросла заметно, все равно оставалась низкой (3% и 7%, соответственно до и после кризиса [29]). Но теневая занятость увеличилось, т.к. часть даже законопослушных работодателей в условиях сильно урезанных квот вынуждена была нанимать мигрантов не по правилам.
Подтверждением роста удельного веса нелегальной занятости мигрантов является продолжающийся рост денежных переводов в течение 2009 г., вопреки более низкой официальной занятости [30].
Такая тенденция наблюдалась не везде. В Таджикистане и Киргизии произошло весьма ощутимое падение трансфертов – соответственно на 31% и 20% в 2009 г. относительно 2008 г. Вместе с тем трансферты оставались выше уровня 2007 г. [31] Благодаря трансфертам обе страны удержались в зоне экономического роста, избежав депрессии.
Политологи находят неуместным термин «постсоветское пространство» в контексте современных реалий, имея ввиду все большее расхождение стран, возникших на руинах СССР, по политической ориентации и другим интересам [32]. Не отвергая эту аргументацию, заметим, что для миграции и рынков труда это пространство (за исключением стран Балтии), несомненно, остается общим, а активно функционирующие миграционные сети укрепляют взаимозависимость стран СНГ.
В целом, кризис сильнее отразился на постоянной миграции, чем на трудовой.
В середине 2010 г. как паллиативная мера были введены патенты для мигрантов, занятых в домашних услугах у физических лиц. Благодаря простой процедуре их получения до конца 2011 г. ими воспользовалось более 1 млн. мигрантов [33], в том числе и занятых у юридических лиц, в обход закона. Как бы то ни было, 1 млн. мигрантов благодаря патентам вышли из тени. В итоге размеры незаконной занятости, очевидно, остались на докризисном уровне.
Возможно, систему патентов стоило бы законодательно распространить и на занятых (по крайней мере, неквалифицированным трудом) у юридических лиц, что позволило бы получить дополнительный доход в государственный бюджет и существенно сократило бы проблемный сегмент трудовой миграции.
В целом, охранительная (от мигрантов) ориентация антикризисных мер тем не менее не привела к массовым депортациям или административной высылке трудовых мигрантов. Тем самым правительство по умолчанию признало (в т.ч. и посредством введения патентов) целесообразность их присутствия в стране.
Терпимое отношение к мигрантам позволило сохранить стабильную обстановку на пространстве СНГ даже во время кризиса. Массовый выезд мигрантов из России для некоторых из стран (например, Таджикистана) означал бы реальную угрозу экономического краха из-за прекращения мигрантских трансфертов и поставил бы под сомнение продолжение интеграционного евразийского процесса.
В период кризиса, судя по исследованиям, зарплата мигрантов снизилась в большей мере по сравнению с россиянами, разрыв увеличился до 20% против 10–15% до кризиса.
Интересно, что зарплата легитимных мигрантов и тех, кто работает без разрешения, практически не различается, как и жилищные условия. Иными словами, легальные трудовые мигранты не имеют ощутимых преимуществ перед незаконными, что могло бы стимулировать последних к легализации [34]. Пока такая ситуация будет сохраняться, трудно ожидать сжатия сферы нелегитимной миграции.
Трудно также надеяться, что теневая занятость мигрантов может иметь меньшие раз-меры, чем у собственных граждан. По разным оценкам в тени находится 20–25% российского рынка труда. У трудовых мигрантов эта часть по определению должна быть больше, она доходит до 2/3 и только один из трех мигрантов получает «белую» зарплату.
Миграционные вызовы
Миграция – сложный социальный процесс, без которого невозможно развитие, но который вместе с тем чреват рисками социальной дестабилизации.
Миграционные вызовы России, так или иначе, связаны с современной и ожидаемой в перспективе демографической ситуацией. Наиболее серьезный демографический вызов экономике обусловлен сокращением численности населения в трудоспособном возрасте, которое началось в 2007 г. и стремительно набирает темп.
Источник: Прогноз Института демографии НИУ ВШЭ, средний вариант.
За период 2011–2030 гг. трудовозрастный контингент в современных границах трудоспособности согласно среднему варианту последнего прогноза Росстата сократится на 11 млн. чел. (табл. 1), при том, что еще около 4 млн. естественных потерь предполагается возместить за счет миграции. Естественная убыль трудового потенциала страны ожидается, по меньшей мере, до середины века (рис. 4). Следовательно, труд будет одним из самых дефицитных ресурсов России в течение длительной перспективы.
Заметим, что сокращение трудового потенциала в перспективе первых двух десятилетий не зависит от уровня рождаемости, так как почти все молодые люди, которые выйдут в это время на рынок труда, уже родились.
Может ли экономика успешно развиваться в условиях сжимающегося предложения труда только за счет роста его производительности?
Опыт стран, находящихся далеко впереди России по уровню экономического развития, показывает, что это едва ли возможно. По крайней мере, среди развитых стран пока нет модели, когда бы рост экономики сопровождался систематически сокращающейся занятостью, несмотря на гораздо более высокую по сравнению с Россией производительность труда.
В этой ситуации естественно обратить внимание на внутренние резервы труда и, прежде всего, на возможности повышения пенсионного возраста, который в России ниже, чем в большинстве развитых стран. Данные, приведенные в табл.4, с очевидностью свидетельствуют, что повышение пенсионного возраста мало что дает с позиций рынка труда и может быть мотивировано дефицитом пенсионного фонда, но не запросом рынка труда.
Оценочно, за счет мобилизации внутренних резервов можно «закрыть» примерно половину трудоресурсного провала.
Сколько же может потребоваться иммигрантов при этом условии?
При доле трудоспособного населения среди мигрантов, равной 70%, что соответствует российской специфике последних лет, но выше, чем в прогнозе Росстата, необходимая иммиграция в период до 2030 г. достигает около 12 млн. чел.
На фоне фактического присутствия мигрантов в настоящее время эта цифра не выглядит пугающе большой. Современное количество мигрантов подтверждает высокую абсорбционную способность страны. Неурегулированность правового положения значительной их части отражается в большей мере на качестве потока, степени его легитимности, чем на его величине.
Из диаграммы 4 следует еще один важный вывод. Экономика России в предстоящей перспективе должна будет функционировать в условиях резких, и притом очень быстрых колебаний предложения рабочей силы. Это определяет необходимость выработки гибкой системы и инструментов управления миграцией, которые можно было бы быстро корректировать.
В принципе, вероятно, подошел бы квотный подход, при условии, что будет разработана методика определения объективной потребности в мигрантах. Второе важное условие, чтобы квотный (или другой) подход не использовался в конъюнктурных политических целях, как это происходит во время современного кризиса.
Не менее серьезный вызов России связан с динамикой роста общей численности населения.
При доле трудоспособного населения среди мигрантов, равной 70%, необходимая иммиграция в период до 2030 г. достигает около 12 млн. чел.
Даже 12-миллионный приток населения не может обеспечить необходимое наполнение рынка труда во всех регионах России. На относительно благоприятные условия могут рассчитывать лишь регионы, обладающие наибольшим потенциалом роста. Следовательно, демографический кризис и, в частности, миграция как его компонента, будут работать на усиление поляризации территории России в отношении экономического развития.
Сибирь и Дальний Восток в следующем 10-летии в лучшем случае могут рассчитывать лишь на замедление миграционного оттока. Ситуация может улучшиться в середине 20-х – начале 30-х, когда убыль трудоспособного населения резко сократится. В долгосрочной же перспективе, как следует из рис. 4, ситуация вновь сильно обострится.
Серьезный вызов связан с тем, что миграция становится все более культурно-далекой. Быстрое увеличение среднеазиатской компоненты уже привело к росту ксенофобских настроений у россиян, а ведь эти мигранты в социальном отношении еще довольно близки к нам. Но с позиций перспективы миграционных ресурсов стран СНГ недостаточно, чтобы удовлетворить потребности России. Потенциал русских по многим оценкам не превышает 3–4 млн., да и то с образованием Единого экономического пространства он стал еще меньше. Потенциал титульных народов стран СНГ не превышает 6–7 млн. чел.
В любом случае, чтобы компенсировать возникающий демографический дефицит, неизбежно придется прибегнуть к масштабной иммиграции из других стран. В качестве доноров, безусловно, хотелось бы видеть страны, близкие нам в культурном отношении. Например, страны Восточной Европы. Но надежды на это иллюзорны. Глобальный рынок иммигрантского труда очень конкурентный, и конкуренция будет нарастать. С Россией вплоть до середины века будут конкурировать США и Европейский Союз. Соперничество явно не на равных. Россия в этой тройке – аутсайдер. Поэтому ее выбор ограничен. Россия может рассчитывать преимущественно на страны Юго-Восточной и Южной Азии, возможно, арабские страны.
Вырисовывающийся наплыв иммигрантов, резко отличающихся от населения России в этнокультурном отношении, грозит обществу серьезным расколом и дестабилизацией. Иммиграция уже стала настоящим яблоком раздора, разменной картой выборных кампаний, водоразделом идеологических течений, опорным камнем националистов.
Россия унаследовала традиции закрытой страны, ее опыт регуляции этнически пестрой иммиграции ограничен.
Экономика России в предстоящей перспективе должна будет функционировать в условиях резких, и притом очень быстрых колебаний предложения рабочей силы. Это определяет необходимость выработки гибкой системы и инструментов управления миграцией, которые можно было бы быстро корректировать.
Однако, взвешивая за и против, нельзя игнорировать риски, которые находятся на другой чаше весов – экономический спад, а значит, падение уровня жизни, стагнация и даже снижение заработной платы, доходов и пенсий, увеличение бедности. Эти очевидные и крайне болезненные последствия стремительного сокращения численности трудоспособного населения, к сожалению, всегда остаются вне дискуссионного поля. А ведь они-то и есть настоящие «страшилки», не говоря уже о возможности сохранить целостность страны.
В июне 2010 г. утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. В этом документе официально утверждается, что привлечение иностранных работников является необходимостью дальнейшего поступательного развития российской экономики. Тем самым поставлена точка в спорах о том, нужны или не нужны мигранты.
Концепция в целом ориентирована на решение задачи привлечения в страну мигрантов для восполнения естественных потерь населения, рабочей силы и развития инновационного потенциала.
В качестве актуальных ориентиров определены: акцент на постоянной миграции как наиболее эффективной, на привлечении специалистов, учебной миграции, открытии новых каналов мобильности, в т.ч. каникулярной студенческой миграции, дифференцированном подходе к разным потокам мигрантов. Впервые в концептуальном документе прозвучал тезис, касающийся личных интересов граждан: найма мигрантов на домашние работы. Это симптоматичный сдвиг.
Большое значение придается содействию адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом. Намечена система мер, призванных способствовать этой задаче. Их целесообразность не подвергается сомнению.
Вместе с тем трудно ожидать, что процесс интеграции может быть успешным, при такой большой доле неурегулированных мигрантов, как наблюдается сейчас. Введение основной массы мигрантов в правовое поле – неотъемлемое условие их успешной интеграции, уменьшения коррупции в сфере миграции и снижения миграционных рисков.
Миграция уже стала одним из определяющих факторов развития России – как ее экономического роста, так и социальной стабильности. Задача миграционной политики поспевать за происходящими переселениями, а иногда и упреждать их. Пока что, к сожалению, не получается.
Жанна Зайончковская, руководитель лаборатории анализа и прогнозирования миграции Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН, эксперт РСМД
