19.03.2015
В последние десятилетия усиливается дисбаланс в распределении населения по территории России и влияние внутренней миграции на возникновение межнациональной напряженности. Для преодоления указанных тенденций актуальным представляется исследование вопроса правового обеспечения развития внутренней миграции. В статье анализируются положения основных указов Президента Российской Федерации, связанных с вопросами миграции, и уделяется внимание основным тенденциям развития законодательства в данной сфере. Учитывая влияние миграционных ограничений на конституционные права граждан, обосновывается необходимость правового регулирования полномочий в сфере миграции на уровне федерального закона. Создание эффективных правовых механизмов регулирования внутренней миграции обусловлено необходимостью учета геополитических интересов и задач социально-экономического развития страны и возможного изменения вследствие этого приоритетов торгово-экономического сотрудничества, а также развития импортозамещения. В целях определения первоочередных мер основное внимание в работе сконцентрировано на исследовании сдерживающих факторов для внутренней миграции, разрешение которых возможно с использованием правовых средств. Одним из основных инструментов является изменение характера регистрационного учета по месту пребывания с разрешительного на уведомительный, что требует уточнения процедуры и оснований такого учета. Наличие социальной инфраструктуры и доступных способов ее использования также является важной предпосылкой привлечения трудовых ресурсов. В рамках данного направления рассматривается новый институт найма жилых помещений жилищного фонда социального использования и его влияние на развитие внутренней миграции. Обобщаются факторы возникновения межнациональной и межконфессиональной напряженности, предлагаются меры по их предупреждению.
Ключевые слова: внутренняя миграция, регистрационный учет, неравномерность расселения, жилищный фонд социального использования, межнациональные отношения, межэтнические разногласия, толерантность.
Вследствие изменения внутренних миграционных потоков в течение 90-х гг. XX в. сокращалась численность населения северных и восточных регионов России. В 2011 г. наиболее высокий показатель выбывшего населения зафиксирован в Северо-Кавказском, Дальневосточном и Сибирском федеральных округах. Однако благодаря естественному приросту населения в Северо-Кавказском федеральном округе сохраняется положительная динамика прироста населения, а Дальневосточный и Сибирский федеральные округа стабильно теряют население как за счет естественной убыли, так и за счет миграционного оттока <1>. Основным направлением внутренней миграции остается переселение с востока страны в центр, в том числе в Московский регион, в результате чего усиливается дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации, растет социальная напряженность в обществе, усиливается негативное влияние внутренней миграции на состояние межэтнических и межрелигиозных отношений в субъектах РФ. Справедливо замечено, что не созданы благоприятные социально-экономические условия для заселения народами России ее окраин <2>. Актуальными в связи с этим являются слова Т.Я. Хабриевой: "...интересы сохранения единого экономического пространства и одновременно интеграции в мировое хозяйство требуют принятия многих законодательных мер".
<1> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 28 марта 2012 г. N 62-СФ "О состоянии миграционной политики в Российской Федерации и путях ее совершенствования".
<2> См.: Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. N 12.
Совершенствование правового регулирования внутренней миграции в нашей стране является одной из основных задач государственной миграционной политики Российской Федерации. В условиях повышения инвестиционной привлекательности регионов Дальнего Востока, Сибири, Северо-Кавказского региона, образования в составе Российской Федерации Республики Крым и города федерального значения Севастополя вопрос регулирования внутренней миграции приобретает особую актуальность. Необходимость совершенствования законодательства в этой сфере также обусловлена вступлением России в ВТО и возможным изменением в связи с этим социально-экономического положения отдельных регионов. В целях учета геополитических интересов и задач социально-экономического развития страны требуется создание эффективных правовых механизмов регулирования внутренней миграции, учитывающих возможное изменение приоритетов торгово-экономического сотрудничества, в том числе в целях развития импортозамещения.
Принятые в последние годы законодательные и иные правовые меры принесли ощутимый позитивный эффект: государство получило инструменты для более гибкого регулирования процессов миграции, повысилась прозрачность миграционных потоков, обеспечены более широкие возможности для реализации прав и свобод личности, заложены основы формирования более сбалансированной миграционной политики Российской Федерации <3>. Вместе с тем, несмотря на принятые меры, сохраняются проблемы, требующие решения. Согласно Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. российское миграционное законодательство не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом.
<3> См.: Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Динамика развития миграционного законодательства в современной России // Журнал российского права. 2010. N 10. С. 12.
В целях достижения максимально положительного эффекта от развития внутренней миграции изменения в правовом регулировании должны сопровождаться комплексом мер социально-экономического характера, согласованных с территориальным расселением населения, и демографической ситуацией в регионах. Важное значение имеет решение таких вопросов, как обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания, создание инфраструктуры для проживания внутренних трудовых и учебных мигрантов, развитие рынка некоммерческого найма жилья, повышение инвестиционной привлекательности регионов Дальнего Востока, Сибири, приграничных и стратегически важных территорий в целях создания необходимой для переселения социальной и транспортной инфраструктуры, а также снижение транспортной оторванности от регионов Центральной России.
Возвращаясь к рассмотрению мер юридического характера, принципиальным видится вопрос о необходимости установления прав и свобод человека и гражданина и корреспондирующих им обязанностей органов государственной власти Российской Федерации по регистрационному учету федеральными законами. Данная потребность обусловлена обязательностью соблюдения требований ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которым права и свободы человека и гражданина, в том числе на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Рассматривая сдерживающие факторы для внутренней миграции, правовое разрешение которых сегодня имеет первоочередное значение, остановимся на вопросах необходимости совершенствования процедуры регистрационного учета граждан Российской Федерации в связи с изменением места пребывания (жительства) и снижения уровня межнациональной и межконфессиональной напряженности. В целях совершенствования правового регулирования вопросов внутренней миграции следует привести в соответствие с современным российским законодательством Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию <4>. Отдельные положения указанных Правил ввиду их неопределенности требуют уточнения. В частности, это касается положения о документе, являющемся в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации основанием для вселения в жилое помещение, а также о должностных лицах, занимающих постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства, поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства. Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, несовместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений <5>.
--------------------------------
<4> Утв. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713.
<5> См.: абз. 3 п. 2 и абз. 2 п. 7 мотивировочной части Постановления КС РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П.
В названных Правилах также требуется учесть новый институт жилищного фонда социального использования и, соответственно, договор найма жилого помещения в указанном фонде <6>. Введение специального законодательного регулирования отношений по поводу найма жилых помещений, в которых наниматель не ставит цели извлечения прибыли, направлено на решение вопросов доступности жилья, в том числе в целях создания инфраструктуры для проживания внутренних трудовых и учебных мигрантов. Условия нового вида договора существенно отличаются от договора социального найма, по которому жилые помещения могут предоставляться только малоимущим гражданам в государственном и муниципальном жилищном фонде. Введение нового вида жилищного фонда социального использования, по существу, ставит задачу развития альтернативы жилищному фонду коммерческого использования, который предоставляется на условиях возмездного пользования в целях извлечения прибыли. В условиях внутренней миграции наймодателем выступает частное лицо (например, работодатель), поэтому более оптимальным способом предоставления жилья работникам в данном случае является договор найма жилищного фонда социального использования. Установление ограничений категорий нанимателей связано с необходимостью использования жилых помещений, предоставляемых по договору некоммерческого найма для обеспечения жилыми помещениями граждан, которые не могут приобрести жилое помещение за счет собственных и заемных средств в собственность по рыночным ценам. Это определяет необходимость установления предельного уровня доходов и стоимости имущества, находящегося в собственности граждан, имеющих право быть нанимателями. В то же время более высокий уровень платы за жилое помещение, предполагающий возмещение не только текущих, но и инвестиционных расходов наймодателя, определяет невозможность предоставления таких жилых помещений гражданам, признанным в установленном порядке малоимущими без существенных бюджетных расходов на предоставление таким гражданам субсидий и иных мер социальной поддержки при оплате жилого помещения и коммунальных услуг.
--------------------------------
<6> См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 217-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования".
Таким образом, развитие института найма жилищного фонда социального использования позволит существенно повысить мобильность населения, обеспечив его доступным способом пользования жилыми помещениями, адаптированным под условия внутренней миграции.
Следующим направлением совершенствования законодательства в сфере внутренней миграции является правовое обеспечение предупреждения возникновения межнациональной и межконфессиональной напряженности <7>. Правовую основу данного направления закрепляет Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. N 1666 "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года", который в качестве задачи в сфере государственной национальной политики Российской Федерации в целях гармонизации межнациональных (межэтнических) отношений, совместного противодействия росту межнациональной напряженности, экстремизму, разжиганию этнической и религиозной ненависти либо вражды устанавливает необходимость использования потенциала национальных и многонациональных общественных объединений граждан, национально-культурных автономий. В 2014 г. Президентом РФ подписан Указ <8>, которым также заданы важные направления развития законодательства в сфере межнациональных отношений, в частности:
национально-культурное и духовное возрождение армянского, болгарского, греческого, крымско-татарского и немецкого народов;
содействие созданию и развитию национально-культурных автономий, иных общественных объединений и организаций данных народов;
обеспечение возможности получения гражданами Российской Федерации основного общего образования на языках народов;
развитие традиционных промыслов и форм хозяйствования.
--------------------------------
<7> См. об этом: Виноградова П.А. Правовые меры по урегулированию межнациональных конфликтов // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. N 4.
<8> См.: Указ Президента РФ от 21 апреля 2014 г. N 268 "О мерах по реабилитации армянского, болгарского, греческого, крымско-татарского и немецкого народов и государственной поддержке их возрождения и развития".
Учитывая, что предмет данной статьи ограничивается вопросами права, остановимся подробнее на рассмотрении вопросов, связанных с несовершенством законодательства в сфере предупреждения межнациональной и межконфессиональной напряженности. Предпосылки возникновения такой напряженности имеют различный характер. В связи с этим применение соответствующих правовых мер способствует предупреждению и урегулированию конфликтных ситуаций, среди которых можно отметить следующие.
1. Неурегулированность многих региональных конфликтов способствует сохранению тенденций к их силовому разрешению, в том числе в регионах, граничащих с Российской Федерацией. К числу внешних опасностей, способных спровоцировать в том числе межнациональные и межконфессиональные конфликты, относятся территориальные претензии к Российской Федерации, вмешательство в ее внутренние дела, нарушение отдельными государствами международных договоренностей, деятельность международных вооруженных радикальных группировок в районах, прилегающих к Государственной границе Российской Федерации, а также наличие территориальных противоречий, рост сепаратизма и насильственного (религиозного) экстремизма в отдельных регионах мира <9>. Правовым способом преодоления подобных разногласий является использование инструмента международных соглашений, в том числе с участием международных организаций.
--------------------------------
<9> См.: п. 12 Военной доктрины Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 25 декабря 2014 г. N Пр-2976).
2. Территориальные разногласия, которые активизируются при изменении юрисдикции органов публичной власти. Так, установление границ муниципальных образований, в том числе во вновь образованных субъектах РФ, должно производиться не только исходя из существующего административно-территориального деления, но и с учетом перечня вопросов местного значения, которые должны решаться вновь образованными муниципальными образованиями самостоятельно с использованием имеющейся инфраструктуры <10>. Согласно правовой позиции КС РФ <11> "определение территориальной основы, на которой создаются муниципальные образования, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовать решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, может быть различным и зависит от особенностей субъекта Российской Федерации".
--------------------------------
<10> В части соблюдения требований Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при установлении границ муниципальных образований отсутствует единообразная правоприменительная практика. Так, Определением ВС РФ от 16 ноября 2011 г. N 11-Г11-31 установлено, что решением представительного органа муниципального образования населенный пункт был включен в состав муниципального района вопреки воле населения, выраженного на сходе граждан, несогласных с изменением границ муниципальных образований. В другом случае согласно Определению ВС РФ от 30 января 2013 г. N 71-АПГ12-10 "наделение муниципального образования статусом муниципального района и образование на его территории сельских поселений осуществляется без применения положений ст. 12 и 13 Федерального закона N 131-ФЗ, т.е. без учета согласия (мнения) жителей или представительных органов муниципальных образований. Исходя из установленных по делу обстоятельств и принимая во внимание, что оспариваемыми в настоящем деле положениями не установлены иные границы муниципальных образований, областной суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии необходимости учитывать согласие населения муниципальных образований... Решением конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятым в пределах его полномочий, Закон Калининградской области от 5 ноября 2004 г. N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" был признан не соответствующим Уставу Калининградской области, затем в установленном порядке был признан недействующим, поэтому Калининградская областная Дума вправе была принять 25 июня 2008 г. Закон N 254 "Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования "Гурьевский городской округ" без учета согласия жителей или представительных органов муниципальных образований".
<11> См.: Постановление КС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П.
3. При разграничении полномочий важно максимально учитывать местные традиции и целесообразность осуществления теми или иными муниципалитетами соответствующих полномочий. Законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Учитывая наличие дискреционных полномочий у органов государственной власти в части распределения полномочий между региональным и муниципальным уровнями власти, а также между различными типами муниципальных образований при возложении на органы местного самоуправления обязанностей по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования, необходимо максимально учитывать местные традиции. Принимаемые органами государственной власти субъектов РФ в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, учитывать конституционную природу местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти и вместе с тем соответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованию формальной определенности, что предполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, последовательное разграничение вопросов местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросов государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, а также взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности <12>.
--------------------------------
<12> См.: абз. 5 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П.
4. Отсутствие санкций за нарушение межнационального и межконфессионального согласия. Полномочия по профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия относятся к компетенции высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом для государственных гражданских служащих субъектов РФ и муниципальных служащих установлена обязанность по соблюдению при исполнении должностных обязанностей прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств. Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение данного полномочия главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями установлена только в отношении главы муниципального образования в качестве основания для его удаления в отставку в случае массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
Таким образом, несмотря на то что мероприятия по предотвращению конфликтов зачастую выходят за пределы компетенции органов местного самоуправления, ответственность за их предотвращение законодательно закреплена только за главами муниципальных образований. Обоснованным будет установление такой ответственности и в отношении региональных органов власти.
5. Программы, закрепляющие приоритеты государственной национальной политики и меры по их реализации, должны предусматривать согласование мер социально-экономического характера, в частности, по:
выравниванию уровня бюджетной обеспеченности регионов;
обеспечению равных социальных условий граждан страны, особенно в территориальных образованиях с компактным проживанием различных этнических групп;
стимулированию равнозначного демографического роста численности населения;
регулированию миграционных процессов, в том числе правовому регулированию на федеральном уровне вопросов адаптации и интеграции мигрантов и принятию соответствующих региональных программ;
обеспечению равных прав граждан различных национальностей в доступе к образованию и культуре.
6. Принимаемые органами публичной власти меры в сфере межнациональных отношений должны сопровождаться мероприятиями по объективному освещению и разъяснению необходимости их реализации. Кроме того, ввиду наличия фактов неверной интерпретации средствами массовой информации происходящего, искажения тиражируемой информации, влияющих на формирование агрессивной модели поведения граждан, по мнению Генерального прокурора РФ Юрия Чайки, признана целесообразной проработка вопроса о введении административной ответственности для редакций СМИ за распространение недостоверной информации в СМИ, провоцирующей конфликты на национальной почве <13>.
--------------------------------
<13> См.: Предупреждение межнациональных конфликтов - стратегически важная задача государства (интервью с начальником управления по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ю.П. Хохловым) // Прокурор. 2014. N 1. С. 47.
7. Использование различными национальными и религиозными движениями этнической принадлежности в качестве инструмента провокации межнациональной и межконфессиональной напряженности. Для профилактики экстремистской деятельности необходимо усилить контроль государства за регистрацией и деятельностью на территории России различного рода общественных и религиозных объединений, движений, иных организаций (например, благотворительных организаций, движений против нелегальной иммиграции, военно-патриотических, военно-спортивных, военно-исторических клубов и т.п.) в целях недопущения экстремистских проявлений в их деятельности.
С учетом сказанного можно сделать вывод, что снижение влияния перечисленных факторов при внутренней миграции в большей степени зависит от эффективности правоприменительных мер. Правовое урегулирование тех или иных вопросов в основном должно осуществляться на региональном и муниципальном уровнях власти. Вышеперечисленные направления по снижению уровня межнациональной и межконфессиональной напряженности при внутренней миграции могут быть реализованы, во-первых, при совершенствовании регионального законодательства по правовому обеспечению реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. и, во-вторых, при разработке и принятии региональных программ в рамках реализации ФЦП "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 - 2020 годы)" <14>.
--------------------------------
<14> Утв. Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2013 г. N 718.
Отметим, что положительный эффект от внутренней миграции будет достигнут в случае, если государство создаст условия для обеспечения свободы передвижения граждан, общество будет действовать сообразно принципам толерантности, а каждый представитель этноса России воспримет связь с ее многонациональным народом, что в совокупности послужит гарантией дальнейшего развития российского законодательства в целях превенции негативных последствий межэтнических разногласий.
Библиографический список
Виноградова П.А. Правовые меры по урегулированию межнациональных конфликтов // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. N 4.
Предупреждение межнациональных конфликтов - стратегически важная задача государства (интервью с начальником управления по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ю.П. Хохловым) // Прокурор. 2014. N 1.
Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. N 12.
Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Динамика развития миграционного законодательства в современной России // Журнал российского права. 2010. N 10.
П.А. ВИНОГРАДОВА
Виноградова Полина Анатольевна, кандидат юридических наук, и.о. старшего научного сотрудника Центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
